Centros escolares públicos: la travesía hacia infraestructura de calidad (parte I)

De acuerdo con los datos del censo escolar de 2018, en El Salvador existen 6025 centros escolares, de los cuales 5143 pertenecen al sector público y 882 al privado

 Centros escolares públicos y privados por departamento.
Elaboración propia con datos del censo escolar 2018 del Ministerio de Educación (MINED)

Para cumplir con la función pedagógica de cada nivel educativo es importante que los centros escolares cuenten con instalaciones completas y en buen estado. El censo para el año 2000 elaborado por la Dirección Nacional de Evaluación e Inventarios del Ministerio de Educación indica que para ese año el país contaba con un total de 5,878 centros educativos, de los cuales 4,858 pertenecían al sector público, con los que se tenía una oferta de 31,505 aulas.

Como parte de la evaluación de los daños ocasionados por los terremotos del 13 de enero y 13 de febrero de 2001, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) elaboró los documentos denominados “El terremoto del 13 de enero de 2001 en El Salvador. Impacto socioeconómico y ambiental” y “El Salvador: evaluación del terremoto del martes 13 de febrero de 2001” en los que indica, sobre la base de estimaciones propias y datos proporcionados por el MINED, que el terremoto del 13 de enero de 2001 dejó 1,366 centros escolares públicos dañados, de los cuales 96 quedaron completamente destruidos, 191 sufrieron daños severos, 1,079 presentaron daños moderados y 27 fueron utilizados como albergues. Posteriormente, el 13 de febrero, 335 centros escolares resultaron dañados, de los cuales 185 ya habían sufrido algún tipo de daño el 13 de enero.

Las metas y avances del plan 2021

Dentro de su planteamiento, el Plan Nacional de Educación 2021 incluye cuatro líneas estratégicas y diversas políticas, dentro de las cuales se encuentran aquellas orientadas a la infraestructura escolar.

Elaboración propia con datos del documento “Primer Aniversario Plan Nacional de Educación 2021 (Marzo 2005- Marzo 2006)”

El Plan reconoce que hay serias deficiencias en la infraestructura en muchas de las escuelas, así como improvisación de locales y problemas en la propiedad de los terrenos. La situación es más grave en las zonas rurales y urbano-marginales.

El Plan establece tres categorías de intervención:

• Reemplazo. Construcción nueva de la infraestructura de los centros educativos que laboran en locales alquilados o prestados, sustitución de la infraestructura inadecuada que funciona en locales improvisados.
• Rehabilitación. Reparación y adecuación de la infraestructura existente, construcción de los espacios complementarios para el desarrollo de los programas pedagógicos y construcción de las obras de protección física necesaria
• Ampliación. Construcción de aulas adicionales en escuelas existentes para incorporar demanda no atendida.

La materialización de esta parte del Plan corresponde al Programa Edificaciones Escolares (EDIFICA). Este programa prioriza las zonas rurales y urbano-marginales con cuatro componentes:

Si bien el Plan consideró una visión de largo plazo, solamente podía presupuestar el periodo del Ejecutivo, es decir, de 2004 a 2009. El criterio de selección de los centros escolares a ser atendidos fue centrarse en centros educativos que presentaran necesidades urgentes de atención, en zonas geográficas estratégicas para la visión global de políticas de este periodo presidencia: 100 municipios más pobres identificados por la iniciativa Red Solidaria. Estas instituciones debían estar ubicadas en la zona rural, agrupados en las Redes Escolares Efectivas, que constituyeron la principal estrategia educativa del programa gubernamental Red Solidaria. En cuanto a las zonas urbano – marginales, serían centros educativos en el área metropolitana de San Salvador, focalizadas por la iniciativa Escuelas Efectivas y Solidarias.

En concordancia con la política “Educación para la diversidad” de la línea estratégica “Acceso a la educación”, se hizo énfasis en las Escuelas de Educación Especial, procurando que los espacios educativos respondieran a los requerimientos planteados en la Ley de Equiparación de Oportunidades para las personas con Discapacidad y en la Política de Atención a la Diversidad en el Sistema Educativo.

Otro componente especial lo constituyeron los Centros Escolares EDUCO, ubicados en la zona rural en donde existe demanda educativa. Para éstos, el plan buscaba mejorar la infraestructura existente y ampliar los espacios escolares para brindar servicios de Educación Media.

El Sistema Integrado de Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno (SI EITP)

En 2009 inicia un nuevo periodo presidencial y se modifica el modelo educativo. El nuevo plan se denominó Programa social educativo “Vamos a la escuela”. El documento de presentación de este plan fue lanzado en octubre de 2009 y en él se indica que es necesario redefinir la escuela, redefinir el aula, rediseñándolas. Un rediseño de la escuela para adecuarla a las necesidades de la época y del futuro, lo cual incluye: sustituir el viejo concepto de enseñanzas por materias por el de enseñanza por disciplinas; sustituir el concepto de maestro por el de grupo docente; acercar al alumno a su contexto de vida, en vez de someterlo a un programa centralizado uniforme; provocar el desarrollo de una escuela de la investigación; conformar una escuela de tiempo pleno. La Escuela de Tiempo Pleno (ETP) responde a una programación de jornada mucho más prolongada, en la cual se combinan metódica y orgánicamente los espacios de trabajo de grupo, las pausas, los espacios reservados al desarrollo y a la iniciativa personal, el tiempo de la recreación y el juego. Todas estas acciones pedagógicas requieren espacios físicos para desarrollarse. Se retoma además el componente de inclusión, llegando así al concepto de intervención de Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno (EITP).

El modelo pedagógico EITP abarca aspectos sociales, económicos y físicos. Dentro de este enfoque, el componente físico que es la construcción, rehabilitación o sustitución de un aula, es el medio para materializar la meta de implementar el modelo pedagógico.

Durante este periodo, el MINED organizó territorialmente los centros educativos. Cada centro escolar quedó asociado con otros cercanos con los que comparte un territorio, centran sus esfuerzos por ampliar las oportunidades de aprendizaje de manera conjunta, completar los servicios educativos en el territorio, potenciar sus recursos e integrar a múltiples actores para involucrarlos en el desarrollo de los procesos educativos de la comunidad.

Dentro de las diversas fuentes de financiamiento que se obtuvieron para este programa de Gobierno, se encuentra el Proyecto “Mejoramiento de la calidad educativa préstamo 8110-SV/BIRF” proveniente del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF). Con este préstamo se buscó apoyar la creación de las condiciones apropiadas de enseñanza y aprendizaje en 378 escuelas aglutinadas en 40 SI-EITP en 29 municipios del país, así como el fortalecimiento institucional, principalmente en los aspectos jurídicos, asistencia técnica y gobernabilidad. Según indica la fuente, el universo fue amplio. Con una infraestructura total bajo el concepto de Centros Escolares Integrales solo fueron atendidos 36 proyectos. Hubo otros grupos de centros escolares a los que se les dio el financiamiento bajo el concepto de reparaciones menores, una modalidad de intervención diferente. “Las necesidades siempre son altas, la demanda es alta y el factor económico es lo que les pone un límite.” expresó.

En cuanto al alcance del Programa, se atendió a 36 centros escolares que fueron renovados en su totalidad como centros escolares integrales, 210 intervenidos en reparaciones menores cuyo monto no excede el monto legal para contrataciones directas, alrededor de 60 mil dólares. Además de los proyectos macro y los proyectos intermedios, fueron más de 400 centros escolares a los que se les apoyó con mobiliario: se sustituye la existencia de mobiliario, kits para laboratorios de ciencias, dotación de instrumentos musicales, implementos para clases de música, cada componente está ligado a una necesidad específica.  

Al ser consultada sobre los criterios para seleccionar los centros escolares que serán beneficiados, la fuente explica que se seleccionaron municipios beneficiarios, los cuales debían tener índices económicos de extrema pobreza. “Este proyecto fue una continuidad de lo que el MINED tenía en su planificación de potenciar las escuelas inclusivas. Desde 2009 la cooperación italiana comenzó a implementar esto en una asesoría en el componente pedagógico, eligieron tres municipios piloto en Usulután, La Libertad y Sonsonate. Ahí se comenzaron a potenciar los Sistemas Integrados”. El proyecto BIRF atendió centros escolares en casi todos los departamentos, los 36 seleccionados para ser transformados en centros integrales están distribuidos en todo el país. Estos proyectos conllevan mayor esfuerzo y complejidad y son sometidos a procesos de licitación porque incluyen edificios nuevos, aclaró.

No todos los centros escolares cumplen los requisitos para ser atendidos: la legalidad es un primer filtro, la escritura debe estar a favor del MINED. “Esto es insumo necesario para todos los trámites de factibilidad que se requieren para materializar el proyecto.” indica.

Otros requisitos provienen del área pedagógica, la demanda de matrícula, la organización del sistema integrado, ya que se encuentra establecido cuál centro escolar es la sede del sistema y hacia ese se dirigen las intervenciones. “Una sede de SI tiene una oferta educativa total, desde parvularia hasta bachillerato.” Hace énfasis en que para que un centro escolar sea seleccionado debe existir espacio para expansión. “Un centro escolar integral va más allá de las aulas de clase. Las jornadas extendidas obligan a dotar de otros espacios complementarios: comedor estudiantil, cancha de usos múltiples techadas, bibliotecas, laboratorios, aulas informáticas, todo eso necesita espacio para poderlos construir. Las sedes atienden a eso, que estén focalizadas dentro de un radio de acción y cumplan con esas características”.

La cantidad de centros escolares a ser atendidos también depende de los fondos disponibles y del monto requerido para cada intervención. La inversión incluye la planificación, las factibilidades, el inmueble, la materialización del proyecto constructivo. “No hay un dato que pueda ser tomado como norma, cada intervención atiende a una demanda específica. Los proyectos desarrollados, la mayoría sobrepasa el millón de dólares para dejarlos con todos los espacios necesarios, tanto para las clases tradicionales como para la jornada extendida. La infraestructura respeta y atiende toda la normativa de construcción vigente, pasa por controles de calidad. El millón de dólares es solamente de construcción, queda fuera todo lo que se invierte previamente en estudios preliminares, diseños, trámites, Al final cada proyecto si comienza desde cero no podría ser menor de $1.5 o $2 millones. Por muy sencillo que fuera, un aula por cada nivel educativo desde preparatoria hasta bachillerato, si bien es cierto no se diseña para un solo uso sino que se toman en cuenta los dobles turnos y las modalidades flexibles, es una inversión bastante fuerte.” explicó el experto.

Llegar a un proyecto terminado es un proceso que demora varios años. Después de pasar todos los filtros y ser seleccionado como centro escolar a intervenir y contar con financiamiento aprobado, en la parte técnica se deben superar tres fases: diseño (formulación de la carpeta técnica), fase de licitación y proyecto de construcción.

En cuanto a los tiempos de cada fase, indica que en promedio a las formulaciones se les da seis meses, esto en una condición ideal en que la legalidad del inmueble estuviera en orden, donde el MINED estuviera al día en pago de impuestos municipales y servicios de agua potable y energía eléctrica, ya que la mora en esos rubros demora el avance en la formulación. Las instituciones que extienden permisos requieren solvencias municipales y de servicios básicos. Cada paso que se da depende de un agente externo que no es responsabilidad de los formuladores. A veces seis meses no son suficientes, se pueden demorar hasta un año, lo cual es un punto débil del proceso. “Digamos que en un año se termina la carpeta técnica. Hay casos extremos y puede ser que algún trámite sea denegado y pueda eliminarse a ese centro escolar de la lista de ejecución.”

El proceso de licitación para definir quién va a construir y quién va a supervisar, demora como mínimo seis meses en condiciones relativamente ideales. La tercera fase, que ya es en sí el proyecto de construcción, ronda los 280 días, de ocho a diez meses de ejecución. “Si comenzamos a sumar, en unos tres años se logra materializar un proyecto.” recalcó.

En su experiencia, considera que ciertos aspectos del proceso podrían mejorarse. Uno de ellos es la transición entre Titulares de la Institución. “Estos proyectos se ven afectados cuando hay transiciones de Gobierno Central, todo se para. Cuando una nueva autoridad llega no conoce la historia específica, tienen derecho a cuestionar, a ser informados y a ponerlos en contexto.” Las fuentes de financiamiento controlan estos aspectos para garantizar los plazos y apoyan al área técnica del MINED para dar continuidad a las condiciones que se establecieron en los acuerdos de ejecución “Pero ya en la toma de decisiones sí se siente un freno, una pausa. Podría mejorarse que el protocolo de este tipo de cambios impactara menos en la ejecución de las obras.” señaló.